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建议修改《立法法》 全面治理司法解释乱象

时间:2017-10-9 10:28:11 来源:本站原创 作者:刘旭、谷… 阅读:67

致公党辽宁省委参政议政工作委员会委员、辽宁海大律师事务所主任刘旭律师、致公党党员谷剑峰律师反映:      

    长期以来,司法解释侵越人大立法权和解释权的现象,十分普遍、严重,其主要原因是《立法法》存在法律漏洞。我们建议创设司法解释前置审查制度,达成适时吸纳司法解释入法的共识,全面治理司法解释乱象。

    一、司法解释侵越人大立法权和解释权的现象,十分普遍,十分严重,与依法治国理念相悖,应当予以纠正。

    截至2017年9月10日,“两高”(最高人民法院和最高人民检察院)出台的现行有效的司法解释就有473部,我国现行有效的法律仅为257部。而且,有的司法解释的条文,比其所解释的法律的条文还多。比如,2012年8月修订的《民事诉讼法》总共284条,而2014年12月通过的《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉的解释》却有552条之多。司法解释侵越人大立法权和解释权主要存在三方面突出问题:

    1.直接修改法律,凌驾于法律之上,侵越全国人大的修法权。有的司法解释的条文,根本不是在解释法律条文,而是在针锋相对地直接修改法律,直接否定、逆转了法律条文本来的规定。例如:《关于适用<担保法>若干问题的解释》第38条直接否定并更改了《担保法》第28条。对于同一债权既有保证又有第三人提供物的担保的,《担保法》第二十八条规定,保证人仅对物的担保以外的债权承担保证责任。但是,《关于适用<担保法>若干问题的解释》第38条却规定,债权人可以请求保证人或者物的担保人承担全部担保责任。

    修改法律的权限归属于全国人大,“两高”根本无权修改法律。如“两高”认为某个法律条文应当修改,其可向全国人大提出修改有关法律的议案。

    2.直接创设法律规则,无异于是在制定法律,侵越全国人大的立法权。有大量司法解释的条文,根本不是在解释法律条文,而是在法律条文之外直接创设新的规则,这无异于是在制定法律。这种例子数不胜数。立法权归属于全国人大。如需创设新的规则,“两高”应向全国人大提出制定有关法律的议案。

    3.直接解释法律,越俎代庖,侵越全国人大的立法解释权。法律解释分为立法解释和司法解释。立法解释权归属于全国人大,司法解释权归属于“两高”。本来,司法解释可以施展的空间很小。《立法法》第104条规定,司法解释“应当主要针对具体的法律条文,并符合立法的目的、原则和原意”。对于法律的规定需要进一步明确具体含义的,或者法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的,“两高”应向全国人大常委会提出法律解释(立法解释)的要求。但现实中,“两高”怠于履行提请全国人大进行立法解释的义务,自行越俎代庖地制定司法解释,导致司法解释的数量汗牛充栋,而立法解释却十分罕见(截至2017年9月10日,现行有效的仅26部)。

    二、上述越权现象至今仍没有改观的主要原因,是《立法法》存在法律漏洞。

    司法解释侵越人大立法权和解释权的现象,由来已久。尤其,在《立法法》于2015年3月15日修订之后,此种现象仍没有改观。究其原因,是因为《立法法》存在法律漏洞。

    例如:《立法法》第104条,最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当主要针对具体的法律条文,并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第四十五条第二款规定情况的,应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关,不得作出具体应用法律的解释。是2015年3月15日修订时新增加的内容。该条第1款明确限制了司法解释的空间(“应当主要针对具体的法律条文,并符合立法的目的、原则和原意”),并且给出了解决问题的出口(“遇有本法第四十五条第二款规定情况的,应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案”),但却缺乏与之配套的制约机制,只能寄希望于“两高”自觉遵守了。这就是法律漏洞。2015年3月15日至今,“两高”出台共司法解释70部,其中存在的越权现象没有改观。

    三、建议

    为了规范今后的司法解释行为,清理现行司法解释的乱象,提高立法水平和立法质量,我们提出如下建议:

    1.创设司法解释前置审查制度。我们建议修改《立法法》第104条,将其原第一款拆分成两款,增加一款作为第三款(前置审查制度),原第二、三款内容不变,顺延成为第四、五款。修改后的内容如下:

    “最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当主要针对具体的法律条文,并符合立法的目的、原则和原意。

    遇有本法第四十五条第二款规定情况的,应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。

    最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当在公布前报全国人民代表大会常务委员会审查。全国人民代表大会常务委员会可以召开审查会议,要求制定机关到会说明情况。经审查,如果其全部或部分内容符合本条第一款,则全国人民代表大会常务委员会应当出具书面审查意见,批准最高法院将其符合本条第一款的相关内容作为司法解释发布;经审查,如果其全部或部分内容不符合本条第一款,则全国人民代表大会常务委员会应当出具书面审查意见,不批准最高人民法院将其不符合本条第一款的相关内容作为司法解释发布,同时可以建议最高人民法院就相关内容向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改法律的议案。

    最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。

    最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关,不得作出具体应用法律的解释。

    2.达成适时吸纳司法解释入法的内部共识。对于已经大量存在的越权司法解释,建议全国人大今后在制定、修改法律的时候,对相关司法解释条文进行吸纳,使其上升成为法律条文。然后,由最高法院宣布废止已被纳入法律的司法解释条文,逐步消除现有司法解释违反《立法法》的尴尬现象。

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